Подробности

Обновлено 04.02.2022 03:31

Опубликовано 04.02.2022 03:06

Просмотров: 594

Из истории российского чиновничества

(К 300-летию Табели о рангах всех чинов Российской империи)

Слово «чин» издавна существует в русском языке. В словаре В.И. Даля оно объясняется через глагол «чинить», т.е. делать. А вот понятие государственной службы сформировалось далеко не сразу. Еще дореволюционные юристы неоднократно пытались дать определение понятию государственной службы. По мнению А.Д. Градовского, «под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности».

Киевская Русь служебной повинности не знала. Княжеская дружина состояла из лиц, добровольно поступавших на службу и остававшихся на ней, пока им это было выгодно. Объединение княжеств Северо-Восточной Руси под властью московского князя оказало серьезное влияние на служилое сословие. Законы XVI-XVII вв. точно определяли, какую службу должен нести каждый служилый человек. Уклонение от нее строго каралось. При Иване Грозном был создан Разряд государевых дел, который вел «личные дела» государевых служилых людей. Существовали и аналоги чинов. Правда, тогда их иерархия была другая: судья, думный дьяк, дьяк, подъячий. Конец XVII – начало XVIII в. Характеризуется переходом от службы государю к государственной службе, завершается превращение отдельных поручений-приказов верховной власти в постоянные должности.

Петр I, решая задачу создания действенного аппарата государственного управления, окончательно ликвидировал систему местничества. С этого времени не «порода», а служба становилась главным мерилом заслуг каждого. Для придания государственной службе четкой организационной структуры была установлена строгая иерархия всех должностей. Она способствовала укреплению дисциплины и субординации, а главное – стала стимулом последовательного продвижения по служебной лестнице каждого государственного служащего в соответствии с его способностями и заслугами.

Правовой основой этой иерархии стала «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины…», введенная в действие 24 января (5 февраля) 1722 г. С этого момента «чином» стали называть ранг служащего-чиновника по установленной «Табелью о рангах» иерархической шкале из 14 классов. Чины давались за службу в порядке постепенности.

Преимущественное право на государственную службу предоставлялось дворянам. Ставка на дворянство учитывала его более высокий образовательный уровень и имущественную обеспеченность. Последнее было важно ввиду сравнительно низкого материального вознаграждения за государственную службу, которая считалась сословной обязанностью дворянства. Существовало убеждение, что зависимость государственного служащего от получаемого им жалованья лишает его необходимой свободы суждений и поведения. Предусматривалась и возможность поступления на государственную службу и представителей других сословий с получением соответствующих классных чинов, а затем и дворянства.

Один из главных организационных принципов государственной службы заключался в том, что государственный служащий должен был пройти ее снизу верх целиком, начиная с выслуги нижнего классного чина. Это диктовалось как необходимостью замещения всех должностей, так и получения требуемой опытности, поскольку сама практика службы была главной школой профессиональной подготовки чиновничества. В каждом классе необходимо прослужить определенный минимум лет (3-4 года), за особые заслуги этот срок мог быть сокращен. Переход в следующий класс предполагался изначально как занятие открывшейся вакансии. Учитывался и общеобразовательный уровень государственного служащего. Законами 1731, 1747 и 1757 гг. предусматривалось, что лица, окончившие курс наук в Кадетском шляхетском корпусе и в университете, получали право быть назначенными не только в XIV класс, но и в более высокие чины.

Поскольку число высших должностей всегда было меньше числа низших, продвижение по службе в гражданском ведомстве нередко оказывалось слишком медленным, в связи с этим со временем получение следующего чина стала зависеть не от наличия вакансии, а после выслуги определенного времени. Класс как ранг должности превращался в самостоятельный правовой феномен – ранг без должности, получивший название чина или классного чина, а за его обладателем утвердилось наименование «чиновник». Получение чина более высокого класса, чем класс фактически занимаемой должности, стало в гражданской службе обычным явлением.

По мере увеличения числа должностей обнаружилось, что обойтись без привлечения недворян на государственную службу нереально. Еще «Табель о рангах» предусматривала, что каждый выслуживший XIVклассный чин получал личное дворянство, а VIII – потомственное. В дальнейшем приток недворян на государственную службу стал возрастать. 11 июня 1845 г. класс чина, дававший потомственное дворянство был повышен до V; VI-IХ классы стали давать личное дворянство, а Х-XIV – личное почетное гражданство.

Среди проявлений чинопочитания важное значение приобрели формы титулования – общий титул по классу или должности. Формулы эти не были установлены законом и сложились постепенно к концу XVIII в.: I и II  классы – ваше высокопревосходительство, III и  IV – ваше превосходительство,  V – ваше высокородие, VI-VIII классы – ваше высокоблагородие, IX-XIV – ваше благородие.

К началу XIX в. Сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества. Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I законами от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй – условия для дальнейшего продвижения по лестнице чинов.

Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, ввел экзамен на чин  и попытался, правда, безуспешно, сократить количество чиновников. Николай I пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству. Именно при нем сложилась система чинопочитания, когда чувство собственного достоинства уступило место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан кроме подписи обозначить звание и чин. Нарушение этого правила рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный снизу.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка «Свода законов о службе гражданской», составившего 3-й том «Свода законов Российской империи». Этот свод был подготовлен к 1832 г., а через 2 года Николай I подписал «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Лица, претендующие на работу в государственном аппарате, подразделялись на три разряда: окончивших курс наук в высших учебных заведениях,  окончивших курс наук в средних учебных заведениях, не имевших аттестатов.

К концу XIX в. порядок продвижения чиновников по служебной лестнице оставался без изменения. К этому времени «Табель о рангах» сократилась до 12 чинов. Повысить чин стало возможным не только по выслуге лет, но и получением ордена за определенные заслуги. В 1906 г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования.

Временное правительство в августе-сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить.

Неотъемлемой частью внешнего облика дореволюционного чиновника был его мундир. История гражданского мундира начинается с 1784 г., когда были установлены губернские мундиры. В 1794 г. увидела свет книга-альбом с изображением ведомственных мундиров, в том числе служащих государственных банков, почтамта, ведомства водяных коммуникаций и др. В Своде законов Российской империи (1832 г.) говорилось, что «каждый классный чиновник имеет право носить мундир, должности и званию присвоенный». Закон 27 февраля 1834 г. обобщил сложившуюся практику оформления гражданских мундиров и впервые свел эти мундиры в единую систему с общим порядком обозначения ранга должностей.  

Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 г. и были связаны с приходом к власти большевиков. Лидеры которых считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один первых декретов новой власти (Декрет ВЦИК и СНК от 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России  сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков отличий.

Однако мечта о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами («каждая кухарка будет управлять государством»), осталась нереализованной. Очень скоро выяснилось, что в распадающейся, охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.

Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков.

Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти, собирающей рассыпавшееся в ходе революции и гражданской войны общество. В условиях развала партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, на селе (хотя и не в таком масштабе, как в городе), в армии, в массовых организациях (профсоюзы. Советы и т. п.), работоспособные партийные структуры на всех уровнях — ЦК, областные бюро (области объединяли несколько губерний), губернские, городские, районные комитеты. В силу этого она выступала готовой основой для формирования структур власти. Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров первоначально были простыми: личные контакты видных большевиков с будущим назначенцем по революционной деятельности; выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии. В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской. Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного (большевистского) и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждается принцип единоначалия вместо провозглашенного первоначально безграничного советского коллегиального самоуправления. Сфера управления независимо от ее уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве не имела образования и навыков в управлении. И.В. Парамонов, работавший в 1920 г. в Донсовнархозе, вспоминал: «Мы, советские хозяйственники, в подавляющем большинстве в то время еще не доросли до теоретического понимания своих задач. Действовали больше по здравому пролетарскому смыслу». Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью, привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под давлением властей (оно было значительным, включая методы ВЧК), но и в силу необходимости — госслужба была для них единственным источником средств для жизни.

Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти, в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую), коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и других учебных заведениях. К началу 30-х годов необходимость в старых «спецах» практически отпала и бюрократия стала единой.

При происходившем быстрыми темпами тотальном огосударствлении (национализация банков, земли, промышленности, жилья, системы распределения материальных благ и т. д.) требовалось большое количество служащих, которые бы все это учитывали, контролировали, распределяли и всем управляли. Госаппарат разбухал с ужасающей быстротой. В.Д. Бонч-Бруевич писал по этому поводу: «Не прошло и нескольких месяцев нового бытия, как Петроград и Москва, а за ними все города и веси необъятной России битком были набиты новым чиновным людом. Кажется, от самого сотворения мира до наших дней не было нигде под солнцем такого колоссального, вопиющего числа чиновников, как в дни после Октябрьской революции». Согласно переписи 1920 г., в Москве числилось не менее 230 тыс. служащих государственных учреждений. В 1921 г. бюрократия в Советской России составляла 5,7 млн при численности населения 61 млн. человек. Для сравнения: в 1913 г. в Российской империи при численности населения в 174 млн. человек на государственной службе находилось 253 тыс. чиновников.

С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Вся власть сосредоточивалась в руках вождя — лидера правящей коммунистической партии. Со времен И.В. Сталина превращение в вождя ассоциируется с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Государственные посты вождь мог занимать или не занимать. Так, В. И. Ленин был председателем Совнаркома, председателем СТО, а И.В. Сталин длительное время (с 1922 по 1941 г.) имел только партийную должность Генерального секретаря ЦК и лишь в годы второй мировой войны занял государственные посты. Вождь партии, поднятый над обществом, имел фактически неограниченную власть и приобрел в общественном мнении харизматические черты. Сталин, ставший бесспорным вождем после смерти Ленина, в течение почти трех десятилетий определял единолично как персональный состав высшего эшелона управления, так и принципы государственной службы.

Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936 г. и особенно 1977 г. прямо говорили о руководящей роли компартии в обществе. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР, от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР. Партия вырабатывала политику и «правила игры», которые обеспечивали устойчивость системы. Кадровыми вопросами занимались Секретариат и организационно-распределительный отдел (орграспредотдел) ЦК. Учетно-распределительные отделы существовали во всех других партийных органах — от ЦК республик до райкома, занимаясь кадрами соответствующего уровня «во всех без исключения областях управления и хозяйствования». В основе такой практики лежало принятое еще в 1923 г. на XII съезде РКП(б) решение наряду с партийными кадрами подбирать «...руководителей советских, в частности, хозяйственных и других органов, что должно осуществиться при помощи правильно и всесторонне поставленной системы учета и подбора... работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций».

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры. Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами — от райкома до ЦК. Номенклатурные работники — это замкнутый социальный слой начальников всех уровней. Он существовал на основе жестких принципов и правил, определенных коммунистическими вождями. 

Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода большевиков к власти, но в полном своем виде оформился к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х — полстолетия (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г.). Он охватывал всю сферу управления, хотя не имел правового оформления. Руководящие посты могли быть заняты только членами компартии, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами. Рекомендация на руководящие должности беспартийных являлась исключением, которое лишь подтверждало правило. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности коммунистической партии и деловым качествам, военизированный характер (долгое время номенклатура в буквальном смысле была вооружена — имела личное оружие). 

Сталинская и послесталинская номенклатура была более образованна, чем при В.И. Ленине. Стало велением времени и престижа иметь высшее образование. В 1946 г. была создана Академия общественных наук при ЦК ВКП(б), в которой готовились ответственные управленческие кадры для районных, городских, областных и республиканских органов власти. Характерно, что из высшей номенклатуры оказались фактически исключенными профессиональные юристы и экономисты. Преобладали специалисты с техническим и военным образованием.

Распределение управленцев по "этажам" управления было не менее, а может быть, и более жестким, чем в царской России в соответствии с «Табелью о рангах». 

Государственное казенное учреждение

"Государственный архив Республики Крым"

Тематический перечень документов

Название темы:Из истории российского чиновничества (К 300-летию Табели о рангах)

Составители: начальник отдела использования информации документов                                         Н.В.Колышницына   

                        ведущий археограф отдела использования информации документов                         Губанова М. Ю.